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长沙市村级集体经济收入使用情况调查问卷反馈情况

发布时间 : 2019-10-31

来源:市农业农村局

加强村级集体经济收入使用管理,是推动村级集体经济健康有序发展,增强发展内生动力的必然要求。按照衡华书记的指示要求,为探索村级集体经济收入使用管理有效方法,我局将村级集体经济收入使用管理作为重点课题,组成专题调研组,采取问卷调查、实地调研、召开座谈会等方式,对长沙县、望城区、浏阳市、宁乡市、岳麓区、雨花区等35个乡镇(街道)、50个村(社区)进行了调查研究,全面了解基层在村级集体经济收入使用管理方面情况,剖析存在的困难和问题,提出加强村级集体经济收入使用管理对策建议。现将调研情况报告如下:

一、全市村级集体经济收入及使用状况

本次调研统计的村级集体经济收入,主要指村集体经济组织依托自身资源进行土地发包、资源开发、生产服务、物业开发、投资经营等获得的内源性收入,在会计科目上分为经营收入、发包及上交收入、投资收益及其他收入(利息收入、资产处置等收入)等四类,不包括各级财政补助资金、专项资金等外源性收入。

(一)全市村级集体经济收入情况

2018年以来,全市上下认真贯彻落实市委、市政府的决策部署,掀起了发展壮大新型村级集体经济的热潮。各地紧密结合发展实际,认真谋划铺排土地合作型、资源开发型、物业经营型、乡村服务型等“四型”发展项目,初步探索了集体经济发展增收的有效途径。收入总量稳定增长。2017年全市村级集体经济收入13.3亿元,2018年实现收入16.9亿元,同比增长27.1%;其中经营收入增长74.5%,土地发包及上交收入增长36.1%,投资收益增长82.7%,其他收入增长7.1%;各区县(市)除芙蓉区外,村级集体经济收入均实现同比增长,其中高新区、长沙县、宁乡市的增速高于全市平均水平,分别达27.8%、61.3%、84.6%。收入结构持续优化。2017年全市村级集体经济经营收入3.31亿元,占收入总量24.9%; 2018年全市村级集体经济经营性收入5.77亿元,占收入总量34.1%;经营性收入增长2.46亿元,成为村级集体经济发展的主要因素,拉动收入总量增长18.6%,村级集体经济收入来源得到优化,成长性和可持续性进一步提升。收入差距逐步缩小。村级集体经济薄弱村总量不断减少,村与村之间发展差距开始缩小;全市609个集体经济薄弱村中,2018年消除集体经济“薄弱村”335个,今年已消除“薄弱村”249个,剩余的42个“薄弱村”将在年底全部消除。

(二)全市村级集体经济收入使用情况

全市村级集体经济收入使用在支出结构、决策程序、监督管理和使用效果上呈现出以下几个特点:

1、在支出结构上,非经营性支出大于经营性支出。面上数据显示,2018年全市村级集体经济收入经营支出3.43亿元,占总支出的7.47%;剩余92.53%的收入主要用于基础设施建设、集体公益福利支出、管理费用支出以及文明创建、人居环境整治、综治维稳等各类专项支出。样本村调查显示,50个问卷调查村中37个村无经营性支出,有经营支出的村在其支出总量上占比也相对较少。在非经营性支出的使用范围上,集体经济强村、中等村、薄弱村呈现出不同特点:强村因基础设施已较为完善,支出主要集中在村民医保、养老保险、成员分红等集体福利领域,如岳麓区后湖新村2018年的集体福利支出占比为57.5%;中等村以福利性支出、基础设施建设支出为主,如浏阳市柏铃村支出占比为62.5%;薄弱村则以基础设施建设支出为主,如长沙县肖排村支出占比达到78.1%。另外,管理费用支出在各村支出中都占有一定的比例,普遍占比10%—30%。

2、在决策程序上,村支“两委”决策多于集体经组织决策。决策机构上,村级集体经济组织运行“悬空”,主要由村支“两委”代替村级集体经济组织进行决策,村民会议、村委会和村务监督委员会分别充当了集体经济组织的股东大会、理事会、监事会。重大事项支出,全市各村普遍采取“四议两公开”的程序,即由党组织提议、村支“两委”商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议,决议公开、实施结果公开,村务监督委员会对全过程进行监督;对重大事项支出的界定,各区县(市)有不同标准,例如望城区定额为5万元以上,雨花区定额为3万元以上。其他非重大事项支出,全市各村有不同程序和标准,但村支“两委”个人支出的决定权大多控制在2000元以内,仍以村支“两委”集体决策为主。

3、在监督管理上,内部监督先于外部监督。调查显示,所有样本村在收入使用管理方面,均采取内部监督和外部监督相结合方式,有效实现了对村集体经济收入使用的全程监管,但在监督介入的先后顺序上,内部监督先于外部监督。在内部监督上,村务监督委员会参与村级重大决策会议,对村务公开的内容、方式等进行监督,按月或按季度对村级财务事项进行审查,参与建设项目的监督管理和质量验收,实现了对村集体经济收入使用事前、事中、事后各个环节的全程监管。外部监督上,乡村以“村账镇管”对村集体经济组织的收支进行严格管理,区县(市)审计、财政、农业农村部门审计、督查村集体经济收入使用情况,确保了资金使用各个环节在公开公正、阳光透明条件下运行;但外部监管侧重于事后监督行为,主要对资金决策程序是否到位、资金使用是否规范等进行监管;内部监管则在决策启动环节就介入监管,实现了全过程、全环节的监管。

4、在使用效果上,社会效益优于经济效益。在村集体经济收入使用效果的评价上,问卷调查的50个村中,29个村给予“好”的评价,18个村给予“较好”评价,2个村给予“一般”评价,1个村因资产未充分开发利用、无法产生经济效益给予了“差”的评价。村级集体经济的收入使用,缓解了村级自治组织想办事但无钱办事的尴尬局面,有效“补贴”了村级自治组织在通组公路、小型农田水利、公益事业发展等方面的支出,提升了群众的幸福感、获得感,发挥了较好的社会效益。与此同时,因经营性支出较少,村级集体经济在拓宽农民就业渠道、带动农民增收致富等方面的经济功能未能进一步体现,经济效益还有待进一步提升。

二、全市村级集体经济收入使用管理存在的问题

1、管理机构未运行。村级集体经济组织是收入使用管理的主体。截至9月份,全市共有201个村完成集体经济组织登记赋码工作,仅占集体经济组织总数的21.1%,大部分村还未成立集体经济合作组织。已登记赋码的村级集体经济组织由于处于成立初期,并未建立完善的运行机制和管理机制。在村级集体经济的发展上,仍由村支“两委”代行经济管理职能,集体经济收入使用缺乏正常的自我决策、经营管理、监督维护等机制。村支“两委”因其权威性、公开性代行经济职能有一定的合理性,但从新型村级集体经济发展长远角度来看,村支“两委”的经济管理能力和管理效率等难以与发展要求相匹配。加强村级集体经济组织建设,建立健全集体经济自主管理、自主决策、自主监督机制,是加强村级集体经济收入管理的基础。

2、财务核算未分离。现阶段,村级集体经济组织并未开设独立账簿,与村委会共用一套账记录经济业务、共用一个银行账户收支,“行政账”和“经济账”相互混杂。村级集体经济组织和自治组织两个组织性质不同、资金来源不同,使用方向也不同;在村级集体经济薄弱、农村公共服务水平较低,账户资金往来较少的情况下,共用“一套账”弊端并不明显。但随着村级集体经济组织不断发展壮大,农村公共服务水平不断提高,两个组织账目混淆不清,容易导致集体经济组织收入被村级组织“挪用”。这样,既无法对集体经济组织的经营状况和财务情况进行有效监管,也不利于村集体经济的继续发展壮大。建立集体经济组织的独立账户,实现集体经济组织独立核算,是加强村级集体经济收入管理的保障。

3、支出边界未明晰。村级集体经济组织既承担集体资产增值保值的经济功能,又承担服务组织成员的社会功能;但要妥善处理好服务与发展的关系,既要发展公益事业改善民生,又要扩大再生产增加集体经济积累。当前,政府管理职能不断向基层下移,环境整治、文化建设、社会保障等向基层延伸,但政府公共财政的覆盖范围并没有实现同步延伸,村级自治组织事权和财权不匹配;在村级自治组织和集体经济组织运营合一的管理体制下,村级集体经济组织收入成为村级自治组织运转的主要经费来源,集体经济组织的支出边界被无限放大,承担了大量本应由政府公共财政和村级自治组织承担的公共支出,削弱了集体经济组织扩大再生产能力,导致集体经济发展后劲不足,集体经济组织增收困难。科学界定村级集体经济组织收入的支出范围,明确集体经济组织以经济功能为主、社会功能为辅的职能定位,是加强村级集体经济组织收入管理的关键。

三、加强村级集体经济收入使用管理的建议

1、明确收入使用范围。坚持分配与积累并重、服务与发展并行的原则,将集体经济组织收入使用界定为扩大再生产支出、公共服务支出、分红及奖励支出、运行管理支出等四部分。其中,扩大再生产支出主要用于发展壮大村级集体经济;公共服务资金主要用于乡村建设和民生改善;分红及奖励主要用于组织成员分配、奖励对村级集体经济发展做出突出贡献的市场主体;运行管理支出主要用于村级集体经济组织运转开支但不得用于村支“两委”的运行开支。建议在集体经济发展壮大初期,应优先分配扩大再生产资金,特别是对参与度广、带动力强的“四型”发展项目要优先列支;其中扩大再生产资金占比不少于45%,公共服务资金不多于35%;分红及奖励支出不多于10%,运行管理支出不多于10%。

2、明确管理决策机制。一是加快成立村级集体经济组织。推进集体产权制度改革,积极稳妥完成集体经济组织成员确认,建立村级集体经济合作社或者村级集体经济股份经济合作社,推进集体经济组织登记赋码,赋予集体经济组织独立法人地位。推动集体经济组织开设独立账户,实现与村支“两委”的账目分离、资产分离;逐步剥离支村“两委”对集体资产经营管理的职能,实现“政经分开”。二是理顺完善村级集体经济组织管理架构。有序推进村党组织负责人兼任村级集体经济组织负责人,发挥村党组织领导作用;设立理事会、监事会、股东代表大会,形成以村党组织为领导核心、股东代表大会为决策机构、理事会为执行机构、监事会为监督机构的决策管理体系,提升集体经济组织运转效率和市场化水平。

3、明确监督管理制度。一是加强村级集体经济组织财务管理。在坚持村级集体经济组织所有权、使用权、分配权不变的前提下,改革完善“村账镇管”制度,推广第三方代理记账机构代理记账、核算;探索根据《村级集体经济组织会计制度》适当增加、细化会计科目,确保集体经济组织所有收入进账入户、独立核算。二是加强集体经济组织内控制度建设。探索实行集体经济组织年度预算制度,严格按照全年收支计划进行开支;加强监事会成员能力培训,充分发挥监事会监督管理作用,强化经济组织财务公开和民主监督。三是加强集体经济组织外部监管。落实乡镇监管主体责任,加强农业农村部门、审计部门对村集体经济组织的经常审计和专项审计,将村级集体经济组织纳入“三湘e监督”监管平台,不断提升监管水平。

4、明确奖励扶持政策。建立健全村级集体经济发展奖励、激励机制,充分调动村支“两委”成员、金融社会资本参与发展壮大新型村级集体经济的积极性。一是支持各区县(市)财政设立村级集体经济发展专项奖励资金,对推动村级集体经济发展作出突出贡献的村支“两委”成员给予财政奖励。二是按照总量控制的原则,允许拿出集体经济部分经营性收益,对发展壮大集体经济做出突出贡献的市场主体进行奖励。三是开展村级集体经济发展优秀工作者评定,对发展壮大新型村级集体经济成效突出的单位和个人给予评先表彰。四是采取发放专项补贴、配置股权收益等多种形式,将有技术、懂管理、会经营的各类人才吸纳到村级集体经济组织,提升村级集体经济组织能力水平。

 

 

2019年10月20日

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